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問：什么是證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度？《辦法》出臺的背景是什么？
答：證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度是指國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調(diào)查期間，被調(diào)查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)認可，當事人履行承諾后國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。
黨中央、國務(wù)院高度重視資本市場基礎(chǔ)制度建設(shè)。經(jīng)國務(wù)院批準，2015年中國證監(jiān)會開始在證券期貨領(lǐng)域開展行政和解試點，并印發(fā)了《行政和解試點實施辦法》。此后，中國證監(jiān)會采用行政和解方式處理了一些疑難復(fù)雜案件，對及時賠償投資者損失、提高行政執(zhí)法效能、盡快恢復(fù)市場秩序發(fā)揮了積極作用，市場總體認可。2019年修訂的《證券法》第171條對證券領(lǐng)域行政執(zhí)法當事人承諾制度作了原則規(guī)定，并要求國務(wù)院制定具體辦法。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確要求加快制定證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法。
《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》）貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署和《證券法》要求，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以行政法規(guī)形式對行政執(zhí)法當事人承諾制度作了規(guī)定。《辦法》通過明確基本流程、嚴格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機制來規(guī)范行政執(zhí)法當事人承諾制度的實施，確保制度公開公平公正實施，切實保護投資者合法權(quán)益、提高執(zhí)法效能、防范道德風險。
問：建立證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度有何意義？
答：證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度在提高執(zhí)法效率、及時賠償投資者損失、盡快恢復(fù)市場秩序等方面具有重要意義。一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場執(zhí)法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾。二是及時賠償投資者損失，增強其獲得感和滿意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒款直接上繳國庫，而受到損失的投資者通過民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時間長等問題。適用行政執(zhí)法當事人承諾，當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時有效救濟的新途徑，更加有利于保護投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。三是切實提高違法成本，增強監(jiān)管實效。行政執(zhí)法當事人承諾具有涉嫌違法當事人履行意愿強、履行速度快等優(yōu)勢，且國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)認可的承諾金數(shù)額通常高于罰沒款數(shù)額，使涉嫌違法當事人付出較高的經(jīng)濟代價。四是行政執(zhí)法當事人承諾制度能夠盡快實現(xiàn)案結(jié)事了、定紛止爭，從而妥善化解社會矛盾，及時恢復(fù)市場秩序，穩(wěn)定預(yù)期。
問：證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾的適用條件是什么？
答：首先，《辦法》明確規(guī)定行政執(zhí)法當事人承諾制度的實施應(yīng)當遵循公平、自愿、誠信原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。其次，《辦法》明確當事人可以申請適用行政執(zhí)法當事人承諾的時間環(huán)節(jié)，為當事人自收到國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)案件調(diào)查法律文書后至國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)作出行政處罰決定之前。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當在送達當事人的案件調(diào)查法律文書中告知其有權(quán)依法申請適用行政執(zhí)法當事人承諾。再次，《辦法》明確了不適用行政執(zhí)法當事人承諾的情形，包括：當事人因證券期貨犯罪被判處刑罰或者被行政處罰未逾一定年限；涉嫌證券期貨犯罪依法應(yīng)當移送司法機關(guān)處理；涉嫌證券期貨違法行為情節(jié)嚴重、社會影響惡劣；沒有新事實、新理由就同一案件再次提出申請，或者因自身原因未履行或者未完全履行承諾，就同一案件再次提出申請，以及國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)基于審慎監(jiān)管原則認為不適用行政執(zhí)法當事人承諾的其他情形。下一步，中國證監(jiān)會將根據(jù)《證券法》和《辦法》有關(guān)規(guī)定，進一步細化適用行政執(zhí)法當事人承諾的情形。
問：適用證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾的基本流程是什么？
答：一是申請及受理。當事人自收到國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)案件調(diào)查法律文書后至國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)作出行政處罰決定前，可以申請適用行政執(zhí)法當事人承諾。對于不存在《辦法》規(guī)定或者國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的負面情形的當事人，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當自收到當事人完整申請材料之日起20個工作日內(nèi)，作出是否受理的決定。二是溝通協(xié)商。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)可以在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)當事人涉嫌違法行為造成的損失、損害或者不良影響等，就適用行政執(zhí)法當事人承諾相關(guān)事項與當事人進行溝通協(xié)商。三是簽署協(xié)議。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)經(jīng)與當事人溝通協(xié)商，認可其所作承諾的，應(yīng)當與當事人簽署承諾認可協(xié)議，并載明相關(guān)事項。四是中止調(diào)查。承諾認可協(xié)議簽署后，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)向當事人出具中止調(diào)查決定書并予以公告。五是履行協(xié)議。當事人應(yīng)當嚴格履行承諾認可協(xié)議。當事人因自身原因未履行或者未完全履行承諾的，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當終止適用行政執(zhí)法當事人承諾。六是終止調(diào)查。當事人完全履行承諾認可協(xié)議后，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)向當事人出具終止調(diào)查決定書并予以公告。對當事人涉嫌實施的同一個違法行為不再重新調(diào)查。
問：為什么說證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度在最大限度保護投資者合法權(quán)益的同時，也保護了當事人自身合法權(quán)益？
答：一方面，行政執(zhí)法當事人承諾制度能夠及時賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權(quán)利，充分尊重投資者對救濟渠道的選擇權(quán)。《辦法》規(guī)定，投資者因當事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機構(gòu)申請賠償，也可以通過依法對當事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償；投資者已通過其他途徑獲得賠償?shù)?，不得就已獲得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機構(gòu)申請賠償。與民事訴訟需要投資者依法在勝訴后才能獲得賠償不同，適用當事人承諾案件的投資者可以按照《辦法》規(guī)定向承諾金管理機構(gòu)提出賠償申請，經(jīng)承諾金管理機構(gòu)審核，符合條件的投資者可快速獲得賠償。
另一方面，《辦法》通過嚴格規(guī)定國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)實施行政執(zhí)法當事人承諾的行為規(guī)范，保障當事人權(quán)益。一是明確國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當在案件調(diào)查法律文書中告知當事人有權(quán)申請適用行政執(zhí)法當事人承諾。二是提高行政執(zhí)法效率，壓縮國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)辦理相關(guān)工作時限，規(guī)定其在20個工作日內(nèi)作出是否受理行政執(zhí)法當事人承諾決定，與當事人進行溝通協(xié)商的期限為6個月，經(jīng)批準延長的期限最長不得超過6個月。三是對于不予受理的案件，要求國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)書面通知當事人并說明理由；要求國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)在決定終止適用行政執(zhí)法當事人承諾前聽取當事人的意見。四是加強對國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)的內(nèi)部制約、外部制衡和社會監(jiān)督，細化回避等程序規(guī)定，明確相關(guān)工作人員的保密義務(wù)。五是規(guī)定當事人在溝通協(xié)商時所作的陳述只能用于實施行政執(zhí)法當事人承諾，以解除當事人后顧之憂。
問：為什么說證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度是貫徹落實資本市場違法活動“零容忍”要求的具體舉措，而非當事人“花錢買平安”？
答：國務(wù)院明確資本市場建設(shè)堅持“建制度、不干預(yù)、零容忍”的方針。《辦法》貫徹落實上述精神，作了如下規(guī)定：一是當事人承諾具有嚴格適用條件，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。二是承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定應(yīng)當綜合考慮當事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒款數(shù)額。三是除要求當事人交納承諾金外，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)還可以要求當事人采取自我核查整改、完善內(nèi)部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動調(diào)整相關(guān)業(yè)務(wù)等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執(zhí)法當事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當事人可以“花錢買平安”。
問：如何確保公平公正適用證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾，《辦法》建立了哪些監(jiān)督制約機制？
答：為確保公平公正適用行政執(zhí)法當事人承諾，防范道德風險、利益沖突和執(zhí)法不公，《辦法》作了如下規(guī)定：一是建立內(nèi)部制約機制。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當加強內(nèi)部制衡與監(jiān)督，由專門的內(nèi)設(shè)部門負責實施行政執(zhí)法當事人承諾具體工作，與案件調(diào)查部門（包括案件稽查、處罰部門）相互獨立、相互制約，并建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度；建立集體決策制度，討論決定行政執(zhí)法當事人承諾制度實施過程中的重大事項，經(jīng)相關(guān)負責人批準后執(zhí)行；國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)相關(guān)工作人員不得違反規(guī)定會見當事人及其委托的人，并對可能影響公正執(zhí)法的情形明確提出了回避要求。二是加強外部制衡和社會監(jiān)督。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)在與當事人簽署承諾認可協(xié)議后中止案件調(diào)查，以及在當事人履行承諾認可協(xié)議后終止案件調(diào)查，均應(yīng)進行公告；當事人為法定信息披露義務(wù)人的，應(yīng)當依法披露信息。三是限制適用范圍，防止制度濫用。《辦法》對當事人不適用行政執(zhí)法當事人承諾的情形作了列舉規(guī)定，并授權(quán)證監(jiān)會基于審慎監(jiān)管原則補充其他情形。對于證監(jiān)會工作人員違反規(guī)定適用行政執(zhí)法當事人承諾，或者侵犯當事人商業(yè)秘密、個人隱私的行為，還規(guī)定了相應(yīng)的法律責任。
問：為什么說證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度既總結(jié)已有經(jīng)驗，又滿足實踐需要？
答：與2015年證監(jiān)會制定的《行政和解試點實施辦法》相比，《辦法》在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步完善了相關(guān)制度：一是擴展了申請時間。考慮到試點時關(guān)于正式立案之后才可申請的規(guī)定過于嚴格，導(dǎo)致實踐中大量案件無法進入承諾程序，《辦法》刪去了該項規(guī)定，有利于推動行政執(zhí)法當事人承諾的合理適用。二是調(diào)整了適用范圍和條件?！掇k法》刪去了試點時關(guān)于行政執(zhí)法當事人承諾僅適用于“涉嫌實施虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場或者欺詐客戶等違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”，以及國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)派出機構(gòu)查處的案件不適用承諾程序等規(guī)定；同時，《辦法》以負面清單形式明確了不予受理的情形，以防止制度濫用。三是優(yōu)化了啟動程序。為保障當事人知情權(quán)，《辦法》刪去了試點時關(guān)于國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)不得主動或者變相主動提出和解建議的規(guī)定，要求國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)在案件調(diào)查法律文書中告知當事人有權(quán)申請適用行政執(zhí)法當事人承諾。四是完善承諾金數(shù)額的確定因素?？紤]到承諾金數(shù)額的確定是投資者獲得合理賠償?shù)囊豁椫匾Ｕ?，《辦法》新增“簽署承諾認可協(xié)議時案件所處的執(zhí)法階段”作為考慮因素，鼓勵盡早結(jié)案。五是明確集體決策制度。試點期間，證監(jiān)會已經(jīng)設(shè)立了行政和解委員會，由證監(jiān)會相關(guān)負責人擔任主任委員，對重大事項進行集體決策?！掇k法》將試點實踐經(jīng)驗上升為行政法規(guī)，進一步加強監(jiān)督制約，防范道德風險。
問：為貫徹落實《辦法》，下一步有哪些工作安排？
答：下一步，證監(jiān)會將加快推進《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施規(guī)定》等相關(guān)配套制度的制定工作，會同財政部將2015年2月發(fā)布的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾金管理辦法》，進一步細化具體操作實施要求，更好落實《證券法》要求和確保《辦法》落地實施。
證監(jiān)會將嚴格落實“零容忍”要求，加大對資本市場違法行為執(zhí)法力度，嚴厲打擊各類違法違規(guī)行為，持續(xù)凈化資本市場環(huán)境。同時，貫徹落實《辦法》規(guī)定，及時回應(yīng)解決證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，依法保護投資者合法權(quán)益，維護公開、公平、公正的資本市場秩序，促進資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
